[email protected] 2.1

U bent in menu 5. Overheid

Broodkruimelpad

Home Wadloopverordening 1996   5. Achtergronden en beleidsuitgangspunten

Wadloopverordening 1996

  5. Achtergronden en beleidsuitgangspunten


Terug naar inhoudsopgave

Achtergronden en beleidsuitgangspunten van de verordening

Inleiding

Begin 1993 is door de Stuurgroep Waddenprovincies de herziening van de bestaande Wadloopverordening die uit 1983 dateert, ter hand genomen.
Als reactie op de voor-ontwerptekst is door de Waddenadviesraad een uitgebreid en gedegen advies uitgebracht waarvan in de verdere uitwerking dankbaar gebruik is gemaakt. De concept-verordening is in 1994 gepresenteerd. Deze is besproken in het Regionaal Coördinatiecollege Waddenzee (RCW) en heeft tevens gediend als uitgangspunt in de besprekingen tussen de wadlooporganisaties en de Stuurgroep om te komen tot een Convenant aangaande een quotering.
Naar aanleiding van deze besprekingen en van overige ingekomen reacties zijn nog enige wijzigingen doorgevoerd. In een aparte notitie 'totstandkoming wadloopverordening' zijn de overwegingen hiervoor samengevat. Deze notitie bevat onze algemene toelichting op de herziene verordening. De opbouw is als volgt. In paragraaf 2 en 3 worden de redenen om een nieuwe verordening te maken aangegeven. In par. 4 wordt ingegaan op de provincieale verantwoordelijkheid in dezen.
In paragraaf 5 t/m 8 wordt onze visie gegeven op de gewenste ontwikkelingen van het wadlopen en de wijze waarop dat in de nieuwe verordening is verwerkt.



 

A. Ontwikkelingen rond het wadlopen

Wanneer het wadlopen is begonnen is niet precies bekend. Volgens een oud verhaal was de eerste wadloper een boerenknecht op Rottumeroog in het begin van de 18e eeuw. Deze kreeg zo'n vreselijke ruzie met z'n baas dat hij moest vluchten voor de galg. Hij rende over het drooggevallen wad en wist tot z'n eigen verbazing het vaste land te bereiken.
Anderen maken melding van monniken die al in de 13e eeuw hun vee over het wad naar de zomerweiden van Schiermonnikoog dreven.
In ieder geval worden sinds de vijftiger jaren met enige regelmaat wadlooptochten gehouden. In het begin door kleine groepjes echte wadliefhebbers, geleidelijk is het echter uitgegroeid tot een recreatieve activiteit voor grote aantallen mensen.

Al in 1972 zijn er door de toenmalige wadlooporganisaties afspraken gemaakt over de verdeling en beperking van groepen en aantallen wadlopers. Deze afspraken zijn vastgelegd in het zogenaamde 'Traktaat van Oostmahorn'
De redenen voor een dergelijke overeenkomst waren vooral gelegen in de veiligheid, het behoud van de aantrekkelijkheid van het wadlopen en de bescherming van het wad in relatie tot het te massale wadlopen.

Sinds die tijd is het wadlopen verder uitgegroeid. Het aantal wadlooporganisaties is toegenomen, er zijn veel meer houders van B-vergunningen bijgekomen die met kleine groepen het wad op mogen, en er is een duidelijke toename geweest van de vraag naar wadlooptochten.

Het animo voor wadlopen kan gekenmerkt worden als een golfbeweging. Tussen de jaren zijn er grote verschillen. Toch is het aantal deelnemers van wadlooptochten in de periode van 1978 tot 1989 met 250 % gestegen van zo'n 14.000 deelnemers tot ca. 40.000. De grootste toename heeft zich bij de twee organisaties in Pieterburen geconcentreerd.

In 1981/1983 is er een provinciale wadloopverordening vastgesteld. Het doel van de verordening was regels te stellen ten behoeven van de veiligheid. Zowel organisaties als individuele lopers zijn sindsdien verplicht een wadloopvergunning aan te vragen. Daarbij worden eisen gesteld aan de ervaring en de uitrusting van de gidsen.

Echter niet alle ontwikkelingen vallen binnen de regelgeving van deze verordening. Te denken valt aan de zogenaamde zwerftochten en het wadlopen vanaf drooggevallen schepen. In paragraaf 3 wordt verder ingegaan op de redenen om de Wadloopverordening te herzien. Daarbij zijn de uitgangspunten zoals verwoord in het Traktaat van Oostmahorn ook op het huidige wadlopen nog steeds van toepassing.


 

B. Redenen voor herzien van de verordening

Bij de toepassing van de verordening in de praktijk is een aantal beperkingen aan het licht getreden waarin door aanpassing en toespitsing van de regelgeving kan worden voorzien.

Het betreft dan de volgende aspecten:

  1. definiëring van de begrippen;
  2. het waarborgen van de veiligheid;
  3. verstoring van de natuur;
  4. uitvoering, controle en handhaving;
  5. een gebrekkige coördinatie van de vergunningverlening.

Daarbij zij opgemerkt dat de coördinatie van vergunningverlening niet in de verordening zelf geregeld wordt. Dit probleem zou ook los van de herziening van de verordening aangepakt kunnen worden. De herziening van de verordening vormt voor ons echter de aanleiding om nu ook expliciet aandacht te besteden aan een betere coördinatie.

ad a. Definiëring van de begrippen
In de Wadloopverordening 1983 wordt gesproken van een 'tocht'. Er wordt echter niet toegelicht wat precies onder een tocht wordt verstaan. Hierdoor is er een interpretatieverschil mogelijk over de reikwijdte van de verordening. Het is niet duidelijk in hoeverre ook zwerftochten, wadlooptochten vanaf een drooggevallen boot of excursies waarbij een slag over het wad wordt gemaakt onder de werking van de verordening vallen.

ad b. Het waarborgen van de veiligheid
Aan wadlooporganisaties wordt een zgn. A-vergunning verstrekt. In de voorwaarden bij deze vergunning is een maximum gesteld aan de toegestane groepsgrootte. Dit maximum (50 personen voor tochten naar Schiermonnikoog, Simonszand, Rottumeroog en voor zwerftochten, en 70 personen voor tochten naar Ameland en Engelsmanplaat) is gebaseerd op de redcapaciteit in noodsituaties. Elke A-organisatie mag gedurende een laagwaterperiode twee tochten per route organiseren.
In de praktijk worden deze twee tochten vaak tot één gecombineerd.
Tevens zijn er signalen dat bij overtekening van het aantal deelnemers voor een tocht B-vergunninghouders worden ingeschakeld om het 'surplus' aan deelnemers veilig over het wad te gidsen (een B-vergunninghouder mag individueel een groep van 15 deelnemers begeleiden).

Door deze constructies bevinden zich soms veel grotere groepen op het wad dan vanuit oogpunt van veiligheid acceptabel is. Bovendien ontstaat er onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid en aanspreekbaarheid in geval van incidenten en calamiteiten.

In de huidige systematiek van de verordening kan een dergelijke clustering niet ondervangen worden.

ad c. Verstoring van de natuur
De hoofddoelstelling voor de Waddenzee, zoals vastgelegd in de PKB Waddenzee is: de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied.
Binnen randvoorwaarden zijn menselijke activiteiten met een economische en/of recreatieve betekenis mogelijk.
Wadlopen is een van de activiteiten die binnen de randvoorwaarden zijn toegestaan. In beginsel gelden voor wadlopers dezelfde regels als voor elke voetganger op het wad. Betreding van de wadplaten is toegestaan met dien verstande dat het verstoren van zeehonden en vogelconcentraties verboden is.
In vergelijking met mensen die alleen op het Wad lopen is een groep georganiseerde wadlopers extra verstorend. Bij het georganiseerd wadlopen kan verstoring van (groepen) vogels vaak niet geheel voorkomen worden. Ook is het mogelijk dat een route een rustgebied van zeehonden geheel of gedeeltelijk doorkruist.

In de systematiek van de Natuurbeschermingswet is zowel verstoring van natuurwaarden als betreding van gesloten gebieden ontheffingplichtig. In de praktijk wordt dit alleen toegepast wanneer een route een gebied doorkruist dat op basis van art. 17 van de Natuurbeschermingswet is afgesloten.
Sterk verstoringsgevoelig zijn echter ook de gebieden vlak langs de kust, naast fourageergebied is dit ook vaak vogelbroedgebied en hoogwatervluchtplaats. De hier georganiseerde zwerftochten en excursies houden een groot verstoringsrisico in. Slechts voor een deel van deze gebieden is art. 17 van de Natuurbeschermingswet van toepassing.
Toenemende massaliteit van het wadlopen vergroot het spanningsveld met de te beschermen natuurwaarden in het gebied.

ad d. Uitvoering, controle en handhaving
Als gevolg van de onder a. en b. genoemde omissies in de verordening laat de handhaving en controle te wensen over.
Uit rapportages van de rijkspolitie te water blijkt dat handhaving van de bestaande verordening en daaruit afgeleide voorschriften en voorwaarden op het punt van de grootte van de groepen deelnemers aan georganiseerde wadlooptochten of het aantal gelopen tochten per laagwaterperiode als gevolg van het combineren van A- en B-vergunningen in de praktijk zo goed als onmogelijk is.
Verder wreekt zich dat het begrip 'wadlooptocht' in de bestaande verordening niet is gedefiniëerd. Dat maakt het in voorkomende gevallen moeilijk om vast te stellen of en wanneer er sprake is van een wadlooptocht die onder de werkingssfeer van de verordening valt. Zo biedt de bestaande verordening een te wankele rechtsgrond voor controle op de groepsgrootte en eventuele verbalisering ter zake op het daartoe meest geëigende moment, nl. tijdens het verzamelen van de deelnemers op de dijk bij de aanvang van de tocht.
Bovendien is bij de uitvoering van de huidige verordening meerdere malen gebleken dat deze te weinig houvast biedt voor de beoordeling van vergunningaanvragen. Bij beroepsprocedures worden de adviezen van de Wadloopadviescommissie herhaaldelijk te niet gedaan bij gebrek aan objectieve criteria voor de beoordeling.

ad e. Coördinatie van de vergunningverlening
Tenslotte signaleerden wij aan het begin van deze paragraaf het probleem van gebrekkige coördinatie van de vergunningverlening. Het gaat daarbij om een probleem dat zich niet leent voor regulering per verordening, maar dat ter wille van een goede implementatie van de verordening wel aangepakt zal moeten worden.
Voor het houden van een wadlooptocht zijn meerdere vergunningen en ontheffingen vereist. De wadlooporganisaties dienen zich, afhankelijk van de bestemming te wenden tot: particuliere eigenaren voor het betreden van hun grond; het Waterschap Fryslân of het Waterschap Ommelanderzeedijk voor het betreden van de dijken; Rijkswaterstaat voor het betreden van landaanwinningswerken waarvan zij de beheerder is; Domeinen voor het betreden van gronden waarvan Domeinen eigenaar is; LNV voor het verkrijgen van een ontheffing op grond van de Natuurbeschermingswet; en de provincie Friesland en/of Groningen voor een wadloopvergunning.
Coördinatie van de vergunningverlening vindt plaats tussen Domeinen en Rijkswaterstaat en incidenteel ook tussen Rijkswaterstaat en LNV.
Een betere coördinatie is zowel voor de aanvrager als ook voor de handhavers wenselijk.


 

C. Verantwoordelijkheid en taak van de overheid

Voorafgaand aan een herziening van de verordening op het wadlopen dient de vraag onder ogen gezien te worden of regulering van het wadlopen (nog altijd) als een verantwoordelijkheid en een taak van de overheid moet worden beschouwd. Bij de beantwoording van deze vraag spelen twee overwegingen een rol, nl. de zorg voor de veiligheid van de burgers en de verantwoordelijkheid voor de bescherming van natuur en milieu.

Het waarborgen van, dan wel het scheppen van voorwaarden voor de veiligheid van de burgers met name in het publieke domein, is bij alle deregulering een onbetwiste kerntaak van de overheid. Uit de grote verscheidenheid van niet ter discussie staande regelgeving terzake blijkt dat de overheidszorg voor de veiligheid van de burgers niet alleen geldt waar maatschappelijke verplichtingen in het geding zijn, maar ook waar burgers recreatieve activiteiten ontplooien. Het wadlopen dient als tak van recreatie waarvoor wijdverbreide belangstelling bestaat niet van deze zorg te worden uitgezonderd. Ook de praktijk tot dusver laat zien dat de aan het wadlopen verbonden veiligheidsrisico's niet te verwaarlozen zijn. Herhaaldelijk is er sprake van incidenten en (bijna)-ongelukken. Dat wijst op de noodzaak van regulering van overheidswege en, waar mogelijk en nodig, verbetering van de bestaande regelgeving. Dat geldt te meer gezien de sterk toegenomen commercialisering van het wadlopen.

Naast het veiligheidsaspect is ook de zorg voor de bescherming van natuur en milieu een overweging in verband met de beantwoording van de vraag of regulering van het wadlopen een verantwoordelijkheid van de overheid is. De overheid heeft de afgelopen jaren een breed beleid ontwikkeld ter bescherming van de Waddenzee als uniek en rijk geschakeerd natuurmonument van formaat. Het ligt dan ook voor de hand dat een massaal gebeuren als het wadlopen de vraag naar de wenselijkheid of noodzaak van regulering vanuit het natuurbeschermingsmotief oproept. Bij de beantwoording van die vraag moet worden bedacht dat de Natuurbeschermingswet terzake al het nodige instrumentarium biedt.
De Natuurbeschermingswet geeft echter ook de ruimte om aanvullende regelingen te geven in provinciale of gemeentelijk verordeningen voor specifieke activiteiten, zeker wanneer die regeling primair andere motieven (bv. veiligheid) heeft.
Het realiseren van één instrument heeft zowel voor de uitvoering als voor de gebruikers duidelijke (procedurele) voordelen.

Samenvattend concluderen wij dat in de veiligheidsrisico's van het wadlopen en in de bescherming van natuurwaarden die door een niet gereguleerd wadlopen kunnen worden bedreigd en aangetast, voldoende en dringende redenen gelegen zijn voor regelgeving en daarop steunende maatregelen van overheidswege.

Dan rest de vraag of de regulering van het wadlopen ook een provinciale taak is. Ten tijde van de totstandkoming van de bestaande Wadloopverordening was de Waddenzee nog niet gemeentelijk ingedeeld. Thans is dat wel het geval en de Waddenzee staat als gevolg daarvan dus mede onder gemeentelijke jurisdictie. Gelet op de taken van de burgemeester in het kader van de openbare orde zou verdedigd kunnen worden dat regulering van het wadlopen uit oogpunt van veiligheid thans een gemeentelijke aangelegenheid is. Het aantal betrokken gemeenten is echter groot. De totstandkoming van de nodige gemeentelijke regelgeving en de uitvoering er van zou een omvangrijke afstemming- en coördinatie-inspanning vergen. Om redenen van effectiviteit en efficiëntie verdient het dan ook verre de voorkeur om de bestaande situatie waarin de regulering van het wadlopen een provinciale taak is te continueren.
Bovendien hebben de provincies binnen de bestuurlijke verhoudingen voor het Waddengebied een belangrijke taak zowel op het gebied van de recreatie als voor de bescherming van de natuurwaarden. Daarbij in acht nemend dat de provincies in de Stuurgroep Waddenprovincies een samenwerkingsverband hebben, gericht op een eenduidig beleid voor het gehele gebied, ligt het voor de hand de verordening behalve voor de provincies Friesland en Groningen ook voor de provincie Noord-Holland van toepassing te verklaren.
Op het gebied van de bescherming van natuurwaarden hebben de provincies bij de decentralisatie-operatie van de Aanwijzing Waddenzee II nadrukkelijk taken toebedeeld gekregen. Voorlopig is er sprake van een zwaarwegende adviestaak bij de vergunningverlening op basis van de Natuurbeschermingswet. Op termijn zal dit overgaan in vergunningverlening zelf.
Dit geeft de mogelijkheid binnen de provincies een goede coördinatie tussen deze twee instrumenten te bewerkstelligen.


 

D. Visie op de gewenste ontwikkeling van het wadlopen

Wij zien wadlopen als een recreatievorm die binnen de randvoorwaarden van een duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied gehandhaafd moet blijven.
Zoals de term al aangeeft is het een gebiedseigen activiteit, die alleen in het Waddengebied met zijn uitgestrekte droogvallende zandplaten beoefend kan worden.

Gezien de gestage groei van het wadlopen in de afgelopen jaren achten we het van belang via een goede regelgeving de ontwikkeling in de hand te houden. De regelgeving moet primair gericht zijn op de veiligheid van de deelnemers, maar staat ook in relatie tot de te beschermen natuurwaarden in het gebied. Daarbij willen wij de huidige verscheidenheid aan tochten, variërend van individueel tot groepsgewijs lopen en de keuze uit verschillende routes zoveel mogelijk handhaven. We willen echter streven naar een stabilisatie van de aantallen deelnemers. Dit in overeenstemming met het recreatiebeleid voor het Waddenzeegebied, zoals weergegeven in de Nota Waddenzee (de PKB) en het Interprovincieaal Beleidsplan Waddenzeegebied (IBW).

Wij willen met nadruk aangeven dat wij een grote waarde hechten aan de eigen inbreng van de sector. Al in 1972 hebben de toenmalige wadlooporganisaties aangegeven via het 'Traktaat van Oostmahorn' op een veilige en zorgvuldige manier met het wadlopen om te willen gaan.
De in het Traktaat geformuleerde uitgangspunten, te weten
1. de veiligheid van de wadlooptochten
2. het behoud van de aantrekkelijkheid van het wadlopen
3. de bescherming van het Wad in relatie tot te grote massaliteit,
blijven wat ons betreft onverkort de redenen om tot een goede regelgeving en goede afspraken te komen.

Definitie wadlooptocht
Vanuit het oogpunt van gelijke behandeling willen we een gelijkschakeling van alle lopers op het wad hanteren. In relatie tot de veiligheid zijn wij echter van mening dat voor een strikt lokale activiteit als pierensteken of bv. een excursie die vlak onder de dijk blijft, andere veiligheidseisen kunnen gelden als voor de tochten waarbij geulen worden gepasseerd of een totale oversteek wordt gemaakt.

Veiligheid
Ten aanzien van de veiligheid merken wij op dat de verordening wel regels kan stellen inzake de veiligheid van het wadlopen, maar die veiligheid uiteindelijk niet kan garanderen. Naar onze mening is er ook sprake van een eigen verantwoordelijkheid van deelnemers en gidsen. Een ieder die zich op het Wad begeeft wordt geacht voldoende maatregelen te hebben genomen voor de veiligheid van zichzelf. Via de verordening kunnen dan bv. eisen gesteld worden aan de ervaring van de gidsen en aan de mee te nemen uitrusting.

Voor wat betreft het knelpunt van de te grote groepen op het wad willen we de huidige systematiek van de verordening aanscherpen.
A-vergunningen zijn bedoeld voor de wadlooporganisaties. Op basis van deze vergunning mogen zij gidsen aanwijzen die groepen wadlopers via vaste routes over het wad leiden. De gidsen worden schriftelijk gemachtigd. De verantwoordelijkheid voor deze wadlooptochten ligt bij de organisatie. Er wordt een maximum gesteld aan de groepsgrootte en aan het aantal te organiseren tochten per laagwaterperiode.
De B-vergunnningen zijn bedoeld voor individuele personen die bv. familie, vrienden, kennissen, in ieder geval een kleine groep, onder eigen verantwoordelijkheid over het wad leiden. Zij mogen zich niet met een groep aansluiten bij een tocht van een A-vergunninghouder of bij een tocht van een andere B-vergunninghouder.
De C-vergunningen zijn bedoeld voor individuele lopers. Zij mogen geen tochten leiden, wel is het toegestaan zich onder eigen verantwoordelijkheid aan te sluiten bij andere C-vergunninghouders of bij door anderen geleide tochten.

Ten aanzien van de ervaringseisen aan gidsen zou gedacht kunnen worden aan formele en gestandaardiseerde opleidingsvereisten, waaraan een opleidingsvoorziening annex certificering gekoppeld kunnen worden. Daarvan is op dit moment geen sprake. Opleiding en oefening als wadloopgids worden thans in de praktijk door reeds ervaren gidsen verzorgd. De wadlooporganisaties leiden zelf intern hun gidsen op, en zij geven bij de vergunningaanvragen zelf aan in welke mate zij over voldoende ervaren gidsen beschikken. Tot dusver zijn de ervaringen daarmee goed te noemen. Een onvoldoende mate van inzicht, geoefendheid en ervaring van wadloopgidsen is in de praktijk slechts een enkele keer als knelpunt gesignaleerd. Wij zijn vooralsnog niet voornemens extra regels te stellen aan de vereiste ervaring van wadloopgidsen als voorwaarde voor vergunningverlening. Wel zullen wij de interne opleidngen van de wadlooporganisaties een meer centrale rol geven in de voorwaarden en ook (middels de Wadloopadviescommissie) toezicht uitoefenen op de kwaliteit hier van.

In de Wadloopadviescommissie is ook vanuit de veiligheidsoptiek de mogelijkheid van het invoeren van een meldplicht aan de orde gesteld. Over de toegevoegde waarden hiervan wordt verschillend gedacht. Vanuit de wadlooppraktijk wordt i.h.a. meer waarde gehecht aan het gebruik van een marifoon dan aan het stellen van een meldplicht.
Uitgaande van het verplicht stellen van een draadloze verbinding hebben wij ons door diverse reddingsorganisaties laten adviseren over de meest geschikte communicatie-apparatuur. Hieruit komt naar voren dat een marifoon-verbinding de meeste veiligheid biedt en dus de voorkeur verdient, zeker voor de grotere groepen. Een draagbare telefoon zou voor kleine groepen als alternatief gebruikt kunnen worden.

Natuurbelang
Gezien de hoofdfunctie natuur van het Waddengebied achten wij het noodzakelijk dat het wadlopen plaats vindt binnen de randvoorwaarden van een duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied.
Theoretisch zou het mogelijk zijn om de bescherming van natuurwaarden alleen via de Natuurbeschermingswet te reguleren. Gezien de huidige praktijk en ook uit het oogpunt van efficiëntie en goede coördinatie achten wij het echter wenselijk gebruik te maken van de mogelijkheid die de Natuurbeschermingswet biedt om het natuurbelang als mede-toetsingscriterium in de provinciale verordening op te nemen.

Quotering
Zowel in het belang van de veiligheid van het wadlopen als met het oog op de bescherming van natuurwaarden achten wij een quotering van het aantal deelnemers aan wadlooptochten per bestemming en per seizoen van belang.
De WAR heeft hiertoe concrete voorstellen aangedragen onder verwijzing naar eerdere quoteringsafspraken tussen de wadlooporganisaties, het zgn. 'Traktaat van Oostmahorn' van 1972.

Dit WAR-voorstel heeft als uitgangsunt gediend voor besprekingen met de wadlooporganisaties en een overleggroep van B-vergunninghouders. De gemaakte afspraken zijn vastgelegd in een convenant dat ten tijde van de vaststelling van de verordening zal worden ondertekend door de betrokkenen.


 

E. Hoofdlijnen van de nieuwe wadloopverordening

Ter verbetering van de regulering van het wadlopen is in de nieuwe Wadloopverordening een aantal wijzigingen en aanvullingen doorgevoerd. De belangrijkste wijzigingen worden hieronder toegelicht.

a. Definitie wadlooptocht
In art. 1 van de verordening wordt het begrip wadlooptocht als volgt gedefiniëerd:
'het zich al dan niet in groepsverband, te voet op de platen of kwelders begeven of bevinden, of het zich verzamelen op het vasteland of de eilanden, voorafgaand aan het zich begeven op de platen of kwelders'.

Met deze definitie wordt beoogd ook de georganiseerde zwerftochten over de kwelders, de wandeltochten vanaf voor anker liggende of drooggevallen boten en de wadexcursies bv. vanaf de eilanden onder het begrip 'wadlooptocht' te rekenen.
Wandelingen en excursies in een zomerpolder of op die gedeelten van de kwelder die bij gemiddeld hoogwater droog blijven zijn niet vergunningplichtig op basis van de Wadloopverordening. Wel kan het zo zijn dat voor deze activiteiten een ontheffing nodig is op basis van de Natuurbeschermingswet.

In beginsel (art. 4) is er voor elke wadlooptocht een vergunning nodig. Het is echter niet de bedoeling om ook kleinschalige recreatieve activiteiten zoals het handmatig pierensteken of het van de boot afstappen wanneer men is drooggevallen onder de verordening te laten vallen. Ook het historische gebruik door de lokale bevolking voor het maken van een 'slag over het wad' moet mogelijk blijven.
Er is daarom een aantal uitzonderingen gemaakt (art. 5). Het verbod in art. 4 geldt niet voor hen die zich uit hoofde van hen toegestane werkzaamheden noodzakelijkerwijs op het wad bevinden. Voor opvarenden van een drooggevallen boot geldt dat een kleine groep zich mag begeven op de plaat waarop de boot zich bevindt mits zij terugkeren aan boord. Een grotere groep (8 personen of meer) dient zich te beperken tot een zone van 500 meter rond de boot.
Het verbod geldt evenmin voor hen die alleen of in een klein groepje een wandeling op het wad maken vanaf de kust of vanaf een eiland voor een recreatieve activiteit met een strikt lokaal karakter.
Op enkele plaatsen, bv. vlak onder de dijk bij Ameland, of vanaf de kampeerboerderij bij Den Oever worden zeer regelmatig wadexcursies gehouden met een natuurwetenschappelijke doelstelling. Het betreft meestal groepen van ca. 25 personen die zich een afstand van 500 tot max. 1000 meter vanaf de dijk begeven, veelal tot de eerste geul. Vanuit veiligheidsoverwegingen hoeven aan de gidsen van deze excursies minder strenge eisen te worden gesteld dan aan de gidsen die een overtocht moeten leiden. Met het oog hierop is voor dergelijke excursies een afzonderlijke ontheffingsmogelijkheid in de verordening opgenomen (art. 6). In deze ontheffingen zullen wel extra voorwaarden t.a.v. de veiligheid en het natuurbehoud worden opgenomen.

Door de nieuwe definiëring wordt meer recht gedaan aan de gelijke behandeling van diverse lopers over het wad. Ook wordt er meer recht gedaan aan het medetoetsingscriterium van natuurbescherming. Hiermee is bovendien de handhaafbaarheid van de verordening t.o.v. de oude verordening sterk vereenvoudigd.

b. Onderscheid A, B en C-vergunningen
Het bestaande onderscheid in vergunningen wordt gehandhaafd.
De A-vergunningen worden verstrekt aan rechtspersonen, dit zijn de wadlooporganisaties. Op basis van deze vergunning mogen zij gidsen aanwijzen die groepen wadlopers via vaste routes over het wad leiden. De gidsen worden schriftelijk gemachtigd. De verantwoordelijkheid voor deze wadlooptochten ligt bij de organisatie. Er wordt een maximum gesteld aan de groepsgrootte (50 voor Schiermonnikoog en voor zwerftochten), 70 voor Ameland, Engelsmanplaat, Simonszand en Rottumeroog) en aan het aantal te organiseren tochten per laagwaterperiode (max. 2 per route, alleen voor zwerftochten is een derde tocht toegestaan). Het combineren van de tochten is niet toegestaan (art. 11).
De B-vergunningen worden verstrekt aan individuele personen. Onder eigen verantwoordelijkheid mogen zij een kleine groep deelnemers (max. 12) over het wad leiden. Zij mogen zich niet met een groep aansluiten bij een tocht van een A-vergunninghouder of bij een tocht van een andere B-vergunninghouder (art. 11).
De C-vergunningen worden ook verstrekt aan individuele personen. Zij mogen echter geen tochten leiden. Wel is het toegestaan zich onder eigen verantwoordelijkheid aan te sluiten bij andere C-vergunninghouders of bij door anderen geleide tochten.
De Wadloopadviescommissie adviseert Gedeputeerde Staten over de vergunningverlening.

In het Convenant aangaande de quotering zijn afspraken gemaakt over de onderlinge verdeling van routes tussen de drie grote A-organisaties, over de totale aantallen zwerftochten en over de voorwaarden waaaronder de Overleggroep B-vergunninghouders (nu Wadgidsen Groep Noord Nederland, LK) ook een A-vergunning kan krijgen om groepen groter dan 12 deelnemers te begeleiden.

c. Veiligheid
In art. 3 van de verordening is nadrukkelijk gesteld dat naast de verantwoordelijkheid van de overheid voor de veiligheid van de burgers ook elke burger een primaire persoonlijke verantwoordelijkheid draagt voor zijn of haar eigen veiligheid. Dat geldt ook voor burgers als deelnemers (incl. gidsen) aan een wadlooptocht.
Daarnaast zullen wij t.b.v. de veiligheid een aantal criteria hanteren bij de vergunningverlening. Hierbij baseren wij ons op het advies van de Wadloopadviescommissie en op de met de sector gemaakte afspraken. In bijlage 3 bij deze verordening is weergegeven welke criteria wij denken te hanteren.
Belangrijkste wijziging is dat een B-vergunning alleen nog verstrekt zal worden aan iemand die een interne opleiding bij een van de A-organisaties met goed gevolg heeft afgerond. De A-organisaties zullen hun opleiding ook voor derden openstellen. De kwaliteit van de interne opleidingen zal door de Wadloopadviescommissie worden getoetst.

In de te verlenen vergunning zullen verder een aantal voorwaarden worden gesteld. Dat betreft in ieder geval de mee te nemen uitrusting en de weersomstandigheden waarbij geen tochten gehouden mogen worden. Als bijlage 4 is een overzicht van de te hanteren voorwaarden opgenomen.

d. Bescherming van de natuur
In het voorgaande zijn wij reeds ingegaan op de redenen om het natuurbelang als mede-toetsingscriterium in de verordening op te nemen. Zowel voor de uitvoerder als voor de gebruiker verdient een regelgeving de voorkeur.
De mogelijkheid om voorschriften met het oog op de bescherming van natuurwaarden aan de Wadloopverordening te verbinden is nieuw. Op dit punt zal nader beleid moeten worden ontwikkeld. Gezien art. 9 lid 3 en art. 12 lid 2 zullen wij vergunningvoorschriften opnemen ter bescherming van de natuurwaarden.
De voorschriften zullen vooral betrekking hebben op mogelijke verstoring van broedplaatsen en hoogwatervluchtplaatsen van vogels en op verstoring van rustplaatsen van zeehonden.
Naar de verstoring van natuurwaarden door recreatieve activiteiten waaronder het wadlopen wordt op het moment onderzoek verricht (later gepubliceerd in het Recreatie Onderzoek Kustwateren (ROK), LK). De resultaten van dit onderzoek zullen wij bij ons beleid betrekken.

De Waddenadviesraad (WAR) geeft de aanbeveling naast de verstoring van natuurlijke waarden als zodanig ook de verstoring van de beleving van de natuurlijke waarden van de Waddenzee in de verordening op te nemen. Anders dan veel andere elementen van het WAR-advies hebben wij dit onderdeel van het advies niet overgenomen. Het gaat bij de belevingswaarde om een nogal subjectief en ongrijpbaar criterium. Een groep wadlopers is immers geen statisch element in het Waddengebied. Het natuurbelevingsaspect is naar onze mening met name bedoeld om te grote massaliteit van het wadlopen te voorkomen. Met de quoteringsafspraken die zijn gemaakt met de wadlooporganisaties denken wij hierin te hebben voorzien.


 

F. Handhaving, coördinatie en voorlichting

In paragraaf 3 hebben wij de gebrekkige handhaving van de bestaande Wadloopverordening genoemd als één van de problemen die tot herziening van de verordening nopen. Wij gaan er van uit dat met de in de vorige paragraaf toegelichte aanpassingen van de verordening de 'handhaafbaarheid' t.o.v. de huidige verordening aanzienlijk zal zijn toegenomen.
Wij zullen hierover nadere afspraken maken met de politie te water en zo mogelijk andere toezichthoudende instanties.

Daarnaast hebben wij in paragraaf 3 de wenselijkheid van een betere coördinatie van de vergunningverlening genoemd. Een succesvolle aanpak van dit probleem zou zowel de handhavingsmogelijkheden van de verordening verbeteren als de 'gebruikersvriendelijkheid' van de verordening vergroten.

Wij zouden willen streven naar één loket voor de vergunningverlening. Gezien de primaire verantwoordelijkheid van Gedeputeerde Staten voor de uitvoering van de verordening ligt het voor de hand dat de provincie dat loket is. Met de overige vergunningverlenende overheidsinstanties zal overleg worden geopend om te bereiken dat deze hun vergunningverlening via de provincie laten verlopen of, verdergaand, hun vergunningverlening binnen voorwaarden en richtlijnen aan de provincie delegeren. Ook met de desbetreffende particuliere landeigenaren zal overleg worden gezocht inzake de vraag of zij bereid zijn om zich bij een gecoördineerde provinciale vergunningverlening aan te sluiten.

Als eerste stap in de richting van een meer gecoördineerde aanpak zullen wij als Waddenprovincies de verordening gezamenlijk gaan uitvoeren. Om redenen van doelmatigheid zullen deze werkzaamheden worden uitgevoerd binnen het kader van de Stuurgroep Waddenprovincies. Dit betekent dat wij een en ander kunnen combineren met de gezamenlijke uitvoering van de provinciale taken op het terrein van de Natuurbeschermingswet. Uit oogpunt van 'gebruikersvriendelijkheid' heeft dit voordelen.

Wij zullen de betrokkenen vroegtijdig informeren over de inhoud en de consequenties van de nieuwe verordening. Hiertoe zullen wij geen aparte voorlichtingscampagne gaan opzetten, maar we zullen vooral gebruik maken van de kanalen via de bestaande organisaties.


 

G. Wadloopadviescommissie

Art. 8 bepaalt dat alvorens het college van Gedeputeerde Staten een beslissing neemt over een vergunningaanvraag zij advies moet hebben ingewonnen bij een commissie van deskundigen, de Wadloopadviescommissie.
De leden van de commissie worden benoemd bij gezamenlijk besluit van de colleges van GS van de Waddenprovincies.
Het huidige reglement inzake de samenstelling en werkwijze van de commissie bepaalt dat de commissie bestaat uit 9 leden, twee leden afkomstig van de Groningse en twee van de Friese wadlooporganisaties, een lid op persoonlijke titel uit de provincie Groningen, een lid op persoonlijke titel uit de provincie Friesland, een voorzitter en twee secretarissen afkomstig uit beide provincies.

In het overleg met de wadlooporganisaties is eveneens afgesproken dat de Wadloopadviescommissie een taak krijgt in de beoordeling van de interne opleidingen.

Gezien de aanpassingen in de verordening en de toegevoegde taak ten aanzien van opleidingen zal ook de samenstelling van de Wadloopadviescommissie een punt van aandacht moeten zijn.
Art. 8 lid 2 van de concept-verordening schrijft voor dat deze commissie mede deskundigen op het gebied van de bescherming van landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarden zal moeten omvatten. Omdat de bestaande verordening geen natuurbeschermingsmotief omvat is dat thans niet het geval, althans, commissieleden worden niet expliciet o.g.v. dit motief geselecteerd.

Wij, dwz., de betrokken colleges van GS zullen in goed overleg, de samenstelling van de commissie aan het genoemde voorschrift van art. 8 lid 2 aanpassen.
Wij denken daarbij aan een commissie van zes leden, een voorzitter, 3 personen met specifieke wadloop-deskundigheid, 1 persoon met kennis over de natuurwaarden in het gebied en 1 persoon met bestuurlijk/juridische deskundigheid.
Daarbij gaan wij er van uit dat diverse deskundigheden soms in één persoon verenigd kunnen zijn, zodat er altijd een meerderheid van de leden specifieke wadloopdeskundigheid heeft.
Het secretariaat van de commissie kan neergelegd worden bij de Stuurgroep Waddenprovincies.


Bladeren door de verordening